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Autour de l’aide publique au développement…

by sur 22 décembre 2015

Le débat est récurrent : l’aide publique aide-t-elle l’Afrique ou contribue-t-elle à la maintenir en état de dépendance ?

Trois contribution de Laurent Bigot,  consultant et ex-diplomate au Quai d’Orsay, Gaël Giraud, économiste à l’Agence française de développement   et Thomas Piketty 

L’aide publique au développement n’aide pas l’Afrique

Par Laurent Bigot (chroniqueur Le Monde Afrique)  – Le Monde.fr Mis à jour le 14.12.2015 à 15h27

Laurent Bigot, ancien diplomate français, est aujourd’hui consultant indépendant. Il dirige la société Gaskiya (vérité en langue haoussa) spécialisée dans le conseil en stratégie sur l’Afrique.

 

 

En 2009, l’économiste zambienne Dambisa Moyo répondait par un non catégorique dans son livre L’Aide fatale : les ravages de l’aide inutile et de nouvelles solutions pour l’Afrique.

A la lumière de mon expérience de diplomate, je dois avouer que je ne suis guère plus optimiste. Selon Dambisa Moyo, l’Afrique aurait bénéficié de plus de mille milliards de dollars d’aide depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

Le débat n’est pas de discuter les chiffres car l’ordre de grandeur est de toute façon impressionnant quel que soit le montant réel.

L’efficacité de l’aide publique au développement a fait l’objet de nombreux ouvrages et études sans que jamais la question de la fin de l’aide ne soit posée. Les objectifs sont toujours quantitatifs, les fameux 0,7 % du PIB (produit intérieur brut). Mais quels sont les résultats ? Cet objectif en lui-même révèle le regard que pose la communauté internationale sur l’Afrique, un regard de commisération.

L’Afrique ne mérite-t-elle pas un objectif plus ambitieux, à savoir la fin de l’aide ?

N’est-ce pas la vocation de l’aide publique au développement que de s’arrêter, signe qu’elle aura atteint ses objectifs ?

Il est temps qu’une grande conférence internationale fixe le terme de l’aide, adressant au monde un message clair : l’Afrique peut soutenir son propre développement sans être assistée. Pour cela, il faudra changer les mentalités et ce ne sera pas une mince affaire.

Irresponsabilité généralisée

L’aide publique au développement est d’abord un business qui fait vivre des dizaines de milliers de fonctionnaires internationaux et nationaux mais aussi une myriade de consultants. Ils ont tous en commun un objectif : ne pas scier la branche sur laquelle ils sont assis et sur laquelle ils vivent grassement. J’ai toujours été fasciné par l’irresponsabilité que génère l’argent de l’aide publique au développement. C’est l’argent de personne. Tout le monde se comporte comme si c’était de l’argent créé ex nihilo.

Les bailleurs sortent pourtant ces sommes de la poche de leurs contribuables mais n’ont aucune exigence sur l’utilisation. Les bénéficiaires n’ont guère plus de considération pour ces sommes (parfois folles) qui tombent dans leur escarcelle sans grand effort (on se demande d’ailleurs s’il n’y a pas une prime au mauvais élève…).

Le Mali est à cet égard le meilleur (ou le pire ?) des exemples. Plus les autorités faillissent, plus l’argent coule à flot. Cette irresponsabilité généralisée est bien illustrée par l’Union européenne puisque le seul critère qui compte, c’est le taux de décaissement de l’aide.

L’efficacité ? Peu importe. Je n’évoquerai pas les frais de fonctionnement de tous ces programmes (salaires, logements et protection des expatriés, flotte de véhicules 4×4…) ni la course effrénée aux per diem, ces indemnités journalières que versent les bailleurs aux fonctionnaires locaux pour participer aux missions, ateliers, séminaires et autres joyeusetés. Il y a même des ministres qui réclament leur per diem pour inaugurer tel ou tel équipement financé par l’aide internationale.

L’aide publique au développement vide les administrations locales de leurs meilleurs éléments qui sont recrutés par les agences des Nations unies et autres bailleurs pour gérer localement leurs programmes offrant des salaires plusieurs fois supérieurs à ceux servis dans la fonction publique du pays en question. Je ne m’étendrai pas non plus sur la course à la création d’ONG pour capter cette manne internationale.

Programmer la fin de l’aide

L’effet le plus pervers de l’aide publique au développement concerne la classe politique des pays bénéficiaires. L’aide est en effet une assurance tous risques pour leur incurie.

Pourquoi s’efforcer d’établir des politiques publiques et assainir les finances publiques quand la communauté internationale vole toujours au secours des mauvais élèves ? Les dirigeants de nombre de ces pays ne sont plus comptables devant personne, ni devant les bailleurs qui ne leur demandent aucun compte, ni devant leur propre peuple à qui ils font croire que c’est la faute des entreprises étrangères, des grandes puissances et de la communauté internationale.

Je crois pourtant que certains dirigeants africains feraient bien d’ouvrir les yeux et de cesser de prendre leurs concitoyens pour des imbéciles. La jeunesse africaine aspire à être fière du continent auquel elle appartient. Elle aspire à un discours de responsabilité.

Les nouvelles générations en Afrique ne doutent pas de leur valeur et elles ont bien raison. J’entends encore Fadel Barro, coordinateur du mouvement sénégalais Y’en a marre, me dire : « Commençons par faire avec ce que nous avons plutôt que de commencer par tendre la main. »

Le président malien Amadou Toumani Touré aimait aussi rappeler que la main qui reçoit est toujours en dessous de celle qui donne. La principale ressource en Afrique n’est pas dans le sous-sol, elle est sur son sol, ce sont ses hommes et ses femmes qui méritent bien mieux que le discours ambiant sur le « toujours plus d’aide » et qui méritent surtout bien plus de considération et d’attention de la part de leurs propres dirigeants. Organisons cette conférence mondiale pour programmer la fin de l’aide publique au développement car je suis convaincu d’une chose, c’est que l’Afrique n’a pas besoin de charité. Elle mérite bien mieux.

Réponse à Thomas Piketty sur la « bonne conscience » des Européens et l’aide au développement

Le Monde.fr Le 23.09.2015 à 15h44

Gaël Giraud est économiste en chef de l’Agence française de développement (AFD, partenaire du Monde Afrique) et directeur de recherche au CNRS.

Dans un entretien accordé au Monde Afrique le 11 septembre dernier, l’économiste Piketty fustige l’Europe : « Plutôt que de se donner bonne conscience avec une aide qui revient souvent à payer à prix d’or des consultants étrangers, l’Union européenne devrait obliger ses multinationales à publier de façon la plus claire les bénéfices réalisés et les impôts payés. » Ce sympathique « coup de gueule » appelle, me semble-t-il, cinq remarques :

 

  1. En effet, l’opacité comptable des grands groupes multinationaux est un obstacle majeur à toute discussion démocratique sur la justesse de leur contribution fiscale dans les pays où ils opèrent. Le problème est connu depuis longtemps, et avait déjà été dénoncé, par exemple par Cécile Renouard, en 2007 (1). Et, en dépit de bruyantes gesticulations politiques en 2009, les paradis fiscaux continuent de prospérer, y compris au sein de l’Europe.

Ces derniers ne représentent cependant qu’un versant du problème. L’autre est celui des « prix de transfert » , c’est-à-dire des prix tarifés lors d’un échange marchand entre deux filiales d’un même groupe. Le principe de l’OCDE – qui demande que ce prix soit aussi proche que possible du prix auquel se réaliserait l’opération sur un marché – est inopérant pour une part substantielle de ces échanges, pour lesquels un tel marché n’existe tout simplement pas – pensons aux actifs immatériels, par exemple, et tout particulièrement aux marques.

Dès lors, ces prix peuvent faire l’objet de manipulations comptables légales conduisant à faire apparaître le profit d’une entreprise dans un paradis fiscal. Les échanges intra-groupes représentent aujourd’hui 60 % des échanges internationaux : c’est dire combien la globalisation marchande est favorable au siphonage des bases fiscales de tous les pays.

  1. Les mesures envisagées dans le cadre des rapports BEPS de l’OCDE en 2013 et depuis lors, au sein du G20, avancent dans la bonne direction, celle d’un reporting des entreprises pays par pays, notamment grâce au travail remarquable de Pascal Saint-Amans.

Dans l’esprit de la directive ACCIS de l’Union, présentée en mars 2011, et récemment soutenue par Pierre Moscovici, le reporting pays par pays pourrait être établi (au Sud comme en Europe) d’une manière simple et non chronophage, en exigeant des entreprises qu’elles déclarent, pour chacun des pays où elles interviennent : chiffre d’affaires, masse salariale et effectifs, impôts acquittés, résultat avant impôt et montant des investissements, incluant les immobilisations incorporelles (2).

  1. Bien d’autres pratiques de certaines entreprises, complémentaires de la manipulation des prix de transfert, sont problématiques : le business restructuring (une production est vendue à une filiale installée dans un paradis fiscal, afin de réduire le bénéfice imposable du fabricant), les patent boxes (la fiscalité parfois trop avantageuse pour la propriété intellectuelle, qui conduit à un divorce entre l’activité économique effective et la domiciliation des actifs immatériels des entreprises), les produits financiers hybrides (considérés comme des titres de dette dans un pays et des titres de participation dans un autre, pour aboutir à une double exonération fiscale), etc.
  2. L’aide publique au développement (APD) souffre certes d’imperfections – elle doit veiller en particulier à ne pas se substituer aux États, ne pas servir d’alibi pour remporter des marchés, et favoriser une intégration de normes sociales et environnementales dans l’économie de ses pays d’intervention – mais la réduire à un procédé d’enrichissement pour « consultants étrangers » n’est pas lui rendre justice.

L’APD européenne est encadrée par des règles de passation de marchés : bien appliquées, ces règles ne souffrent pas l’existence de marchés captifs. Peut-être l’interpellation de Thomas Piketty relève-t-elle d’une indignation « morale » peu informée de la réalité de terrain ?

Son auteur a-t-il seulement expérimenté une crise de paludisme au fond d’une case sans eau potable, ni électricité ? Peut-être percevrait-il, soudain, l’intérêt d’un projet de dispensaire ou d’adduction d’eau, ou encore d’un programme d’électrification ? Or, sans aide publique, et parfois sans le concours d’entreprises européennes, certains de ces programmes ne verront pas le jour à moyen terme.

  1. Par-delà l’indignation morale, le véritable enjeu, aujourd’hui, de l’aide au développement européenne en Afrique consiste, je crois, à s’orienter davantage vers un renforcement de capacité des institutions économiques locales. Pour cela, elle doit évoluer vers un dialogue sur les politiques publiques des pays concernés. En France, la récente attribution à l’Agence Française de Développement d’une compétence d’intervention sur la « gouvernance» va exactement dans ce sens.

Or, dans le cas précis de la production de statistiques en Afrique, le continent souffre depuis des décennies des dysfonctionnements de ses administrations statistiques (3). Ces dernières manquent parfois cruellement de ressources financières pour travailler mais ce n’est peut-être pas la question centrale : au-delà des spécificités propres à chaque pays, l’enjeu réside sans doute dans la faiblesse d’organisation et de motivation des équipes de statisticiens, les défauts de gestion desdites équipes, et surtout le fait que la moindre question de management soit trop souvent interprétée à partir des relations intersubjectives.

Pour aller vite, disons que le moment weberien de la « domination statutaire » (satzungsmäßig), anonyme, fondée sur la légalité, fait trop souvent défaut à certaines administrations bureaucratiques d’Afrique. Dès lors, la prédominance de relations de « domination traditionnelle » ou « charismatique », pour rester dans la perspective weberienne, conduit à des productions statistiques qui, quelle que soit leur qualité, sont entourées, y compris chez ceux qui les produisent, d’une grande méfiance. Un syndrome qui touche d’ailleurs l’ensemble des services publics, et que Piketty court le risque d’alimenter au détriment des quelques statisticiens africains qui tentent de travailler avec rigueur (sans lesquels lui-même n’aurait d’ailleurs jamais « découvert » que les inégalités progressent dans le continent).

Au reste, le grand « résidu » qui compromet la plupart des statistiques produites au sujet des économies africaines tient à la place prépondérante qu’y occupe le secteur informel. Un autre problème, immense, que la plus grande transparence comptable des multinationales européennes – par ailleurs souhaitable – ne résoudra pas.

La mise en place de services publics de qualité (dans l’administration mais aussi la santé, l’éducation…) associés à des infrastructures écologiquement viables, l’appui à leur fonctionnement et à des politiques de gestion plus efficaces, la recherche de solutions innovantes face aux dérèglements écologiques, voilà quelques-unes des tâches majeures de l’APD, quelle que soit la manière dont la communauté internationale finira tôt ou tard par mettre fin au scandale des pratiques d’évitement fiscal.

Quant à l’avancement de ce dernier dossier, il permettra aux multinationales européennes de se montrer plus vertueuses en termes de responsabilité sociale d’entreprise, et n’en rendra que plus effective leur contribution à la prospérité du Sud comme du Nord.

Notes :

(1) La Responsabilité éthique des multinationales, PUF, 2007, chap. 11.

(2) Cf. Giraud & Renouard (dir), Vingt Propositions pour reformer le capitalisme, Flammarion, 3e éd. 2013, chap. 16.

(3) Cf. Naudet J.D. (2003) Les guignols de l’info : réflexion sur la fragilité statistique en Afrique, in Sciences sociales et coopération en Afrique : les rendez-vous manqués, ed. J.P. Jacob, Nouveaux Cahiers de l’IUED, Genève, et Morten Jerven, Poor Numbers, How We Are Misled by African Development Statistics and What to Do about It, Cornell University Press, 2013.

 

Thomas Piketty fustige des Européens qui « se donnent bonne conscience » en Afrique

Propos recueillis par Laurence Caramel (envoyée spéciale, Abidjan) – LE MONDE Mis à jour le 11.09.2015 à 16h22

Thomas Piketty le 31 janvier à Tokyo. Crédits : TOSHIFUMI KITAMURA / AFP

L’économiste Thomas Piketty, dont le dernier ouvrage, Le Capital au XXIe siècle (Seuil, 2013), est devenu un best-seller mondial, avoue mal connaître l’Afrique. Et s’il a cherché à s’y intéresser dans le cadre de son travail sur les inégalités, il a rapidement été contraint de rabaisser ses ambitions. Faute de statistiques ou d’accès à des données jalousement tenues secrètes par des gouvernements.

Le blâme ne doit pas seulement être porté sur les Etats africains. Les multinationales qui opèrent sur le continent publient rarement les bénéfices qu’elles y réalisent et les impôts qu’elles paient. Pour Thomas Piketty, « l’Europe, au lieu de se donner bonne conscience avec des flux d’aide au développement », devrait contraindre les multinationales à cet exercice de transparence. Cette opacité générale mine la confiance en l’Etat en même temps qu’elle le prive de ressources indispensables au développement. Il s’en est expliqué lors des Débats du « Monde Afrique » organisés les 10 et 11 septembre à Abidjan.

Votre travail fait une place marginale à l’Afrique, pourquoi ?

Pour observer les inégalités, il faut des données sur les revenus et sur la fiscalité. Or, jusqu’à présent, il n’y a que l’Afrique du Sud et quelques autres pays, notamment du Maghreb, pour l’époque coloniale, pour lesquels nous disposons de chiffres. Mais pour la période récente, nous sommes confrontés à un vrai problème d’accès aux données qui est lié à une question plus générale de transparence et de démocratie. Les seuls éléments disponibles pour étudier l’Afrique sont des enquêtes sur les budgets des ménages. Elles sous-estiment bien souvent la réalité, surtout pour les hauts revenus. Malgré tout, l’image que nous avons est celle d’un niveau d’inégalités très élevé, proche de celui que l’on retrouve en Amérique latine.

En quoi ce fort niveau d’inégalités peut-il entraver le développement ?

L’idée qu’une croissance forte permettrait au bout d’un certain temps d’endiguer naturellement les inégalités est restée pendant très longtemps à la mode parmi les économistes du développement. Nous savons que cela n’est pas vrai. Nos travaux, notamment, ont permis de montrer que la réduction des inégalités est liée à des politiques fiscales et sociales, pas à une évolution « naturelle ». L’Afrique, dont la population pourrait être multipliée par plus de quatre d’ici à la fin du siècle, va avoir des défis uniques à relever. Mais elle peut apprendre des expériences des autres pays. Un certain niveau d’égalité sociale est indispensable pour le développement, car l’Etat doit pouvoir financer l’accès à l’éducation et à la santé pour le plus grand nombre. Pas seulement pour une petite élite. De trop fortes inégalités conduisent ensuite à une instabilité politique qui détruit toute perspective de développement.

Lire aussi : Les inégalités s’accroissent et freinent la croissance

Les systèmes de prélèvements ne permettent pas aujourd’hui de financer ces services de base à la hauteur des besoins.

L’Afrique a trop souvent été un terrain d’expérimentation. Les plans d’ajustement structurel imposés par les institutions financières internationales dans les années 1980 et 1990 ont conduit à un discours de dénigrement de l’Etat, qui persiste aujourd’hui. Or, l’Etat a besoin de moyens pour mener ses missions. Aucun pays n’a réussi son processus de développement, dont l’une des conditions est l’existence de systèmes d’éducation et de santé performants en prélevant seulement 10 % à 15 % du PIB pour les recettes de l’Etat. Dans les pays développés, les prélèvements représentent de 30 à 50 % du produit intérieur brut. Il faut évidemment que ces recettes soient bien gérées.

Vous êtes très critique sur le rôle que peuvent jouer les investissements étrangers pour financer les économies africaines.

Il ne s’agit pas de mettre en cause les bénéfices de l’ouverture, qui est une des clés d’une stratégie réussie de développement, mais de s’interroger sur la forme qu’elle doit prendre. Les expériences réussies des dernières décennies, notamment en Asie, suggèrent que c’est plutôt l’ouverture commerciale que l’ouverture débridée aux flux de capitaux qui joue le rôle le plus positif dans la croissance. Au-delà d’un certain seuil d’investissement financé par des acteurs étrangers, des relations de propriété, de dépendance, peuvent devenir très difficiles à gérer. Aujourd’hui, personne n’est en mesure d’évaluer avec précision l’ampleur des investissements étrangers en Afrique.

Lire aussi : Les nouveaux moteurs de la croissance africaine ? les jeunes, les villes et la créativité !

Nous savons que les bénéfices et les revenus rapatriés par les entreprises étrangères atteignent entre 5 % à 10 % du PIB des pays, ce qui est considérable. Et encore ne s’agit-il ici que des flux licites qui ne comptabilisent pas tout l’argent qui s’évade vers des paradis fiscaux. C’est en tout cas bien plus que l’aide publique au développement. Il y a de l’hypocrisie derrière le discours qui est tenu aux Africains sur la modernisation et la lutte contre la corruption. Ce sont souvent les entreprises européennes qui bénéficient de régimes fiscaux peu transparents. Plutôt que de se donner bonne conscience avec une aide qui revient souvent à payer à prix d’or des consultants étrangers, l’Union européenne devrait obliger ses multinationales à publier de façon la plus claire les bénéfices réalisés et les impôts payés.

Vous pointez dans votre livre une concentration croissante de la richesse avec l’apparition d’une classe de super-riches, l’Afrique est-elle aussi concernée ?

Pour l’instant, les « oligarques » en Afrique sont plus chinois ou européens même si on voit aussi émerger des Africains. Cette dérive est toutefois beaucoup plus grave sur ce continent que dans des pays développés qui disposent d’institutions sociales, éducatives permettant à la fabrique sociale de continuer à fonctionner. Cette dérive oligarchique peut miner le processus de développement. Là encore, nous ne faisons rien pour empêcher ces fortunes d’aller se réfugier à l’étranger. Ce n’est pas en judiciarisant de façon spectaculaire quelques affaires de biens mal acquis que l’on va régler le problème de l’inégalité. On a besoin d’une transparence financière et fiscale qui soit à la hauteur des enjeux.

 

 

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